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國家發改委、財政部近期發布了《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱《意見》）及其配套附件《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單》（以下簡稱《清單》）。
記者梳理《意見》和《清單》發現，民營企業參與特許經營新建項目的方式主要分為3種。
一是市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，如垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目，《清單》規定應由民營企業獨資或控股（股份達50%以上）。
二是關系國計民生、公共屬性較強的項目，如污水處理項目和污水管網項目，《清單》規定民營企業參股比例原則上不低于35%。
三是涉及國家安全、公共屬性強的項目，如具有發電功能的大中型水利項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。此項在《清單》列舉的項目中未涉及環保領域。
《意見》和《清單》重點涉及環保領域的項目有兩大類，即垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目、污水處理項目以及污水管網項目。
為了便于社會各界準確理解《意見》，規范實施政府和社會資本合作（PPP）項目，清華大學投融資政策研究中心開設了政府和社會資本合作新機制政策問答專欄，針對各方關注度較高的共性問題，邀請權威人士予以解答。
聚焦使用者付費項目
《意見》明確提出聚焦使用者付費項目。也就是說，項目經營收入必須能夠覆蓋建設投資和運營成本，具備一定投資回報。
就《意見》和《清單》涉及的污水管網項目及污水處理項目、垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目來看，部分項目如何推動還需進一步思考。
值得注意的是，污水管網項目并非使用者付費項目，而是政府付費項目。
記者了解到，2018年，國家發改委發布的《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》中明確指出，“按照補償污水處理和污泥處置設施運營成本（不含污水收集和輸送管網建設運營成本）并合理盈利的原則，制定污水處理費標準”。也就是說，污水處理費涵蓋的是污水和污泥處理費用，并不含管網建設和運維成本。
根據《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》，百姓沒有對管網的支付責任，管網的建設運營方沒有收費權，因而，市政污水管網就不具備通過特許經營方式進行融資的可能性。“目前，市政污水管網不具備特許經營市場化的基礎，除非未來國家發改委修訂價格機制，管網建設和運維可以向居民等使用者收費，管網的特許經營才可以實施。”E20研究院執行院長薛濤指出。
不過，《意見》也明確提出，各有關部門還將加大政策保障力度，國家發改委將制定特許經營方案編寫大綱、特許經營協議范本和實施細則等。據悉，2023年12月底，國家發改委公布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法（修訂征求意見稿）》已完成向公眾征求意見階段。據了解，其細化了特許經營方案和特許經營協議的內容，將對特許經營項目實操具有更好的指導作用。
只補貼運營不補建設，偏遠地區支付能力差怎么辦？
《意見》還明確，只能在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持，而政府付費只能按規定補貼運營，不能補貼建設成本。
當下，城鎮垃圾焚燒項目與污水處理項目均接近飽和，而偏遠鄉鎮及農村的污水和垃圾固廢處理是短板，這兩個領域要吸引更多社會資本仍有難題需要破解。
首先，農村污水處理尚未建立完善的使用者付費機制。一位長期研究污水處置領域政府與社會資本合作項目的專家向記者介紹，建設污水處理廠投入成本較大。目前，使用者付費程度雖仍不能覆蓋污水處理的建設及運營成本，甚至不能覆蓋建設成本，但其在水務領域中仍是價費機制最完善的領域，也是《清單》中明確提出的領域，需要通過水價調整、創新項目實施方式等逐步落地。
其次，一位不愿具名的固廢領域專家告訴記者：“縣域或偏遠地區人口密度難以支撐一座具有規模效應的垃圾焚燒廠的運營，加上地方支付能力又相對較弱，所以這些地方垃圾焚燒發電項目的建設成本和管理成本相對較高。”
薛濤說，目前，已開征垃圾處理費地區所征收的費用僅能覆蓋垃圾處理全流程成本的不足20%。盡管垃圾發電收益也作為成本覆蓋的計算范圍，但提高垃圾收費價格較為迫切。
中央財經大學政府與社會資本合作（PPP）治理研究院首席專家溫來成也告訴本報記者：“項目本身如果效益比較好，使用者付費能夠達到成本要求，企業還是愿意參與特許經營項目的。但一些使用者付費制度不完善而且投入較高的項目，按照《意見》，只補貼運營，不能補建設，企業難以實現經濟效益，其是否有意愿參與還要打上一個問號。特許經營是一種政府與社會資本合作項目，要強調公私合作利益兼顧，風險共擔，利益共享，不能光強調政府的利益或者社會公眾的利益?！?/p>
據受邀解答疑問的權威人士介紹，國家發改委將及時收集、整理各方面對《清單》實施過程中的意見建議，結合投資管理新形勢新要求，適時對《清單》進行動態調整，真正做到最大程度鼓勵民營企業參與。
《意見》和《清單》中的項目，并非必須采取特許經營模式
《意見》還提出，政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施。不少企業關心的一個問題是，《意見》中提到的重點領域和《清單》中列舉的項目是否全部要采取特許經營模式實施？
對此，受邀解答疑問的權威人士表示，《清單》中的項目也并非必須采取特許經營模式，還可以采用其他形式進行投資建設。
值得一提的是，根據《意見》，外商投資企業參與特許經營項目，按照外商投資管理有關要求并參照民營企業參與。同時，《意見》也鼓勵符合條件的國有企業通過特許經營模式規范參與盤活存量資產，形成投資良性循環。多位業內人士均表示，《意見》的一個重要目的是堅決遏制新增地方政府隱性債務，同時確保相關行業規范發展、陽光運行。未來，在盤活存量資產方面，國有企業發揮其優勢的空間較大。
